为应对经济下行压力，货币政策维持稳健的基础上，财政政策要加力提效。

  3月5日，国务院总理李克强作政府工作报告时表示，今年赤字率拟按2.8%安排，比去年预算高0.2个百分点;制造业等行业增值税税率从16%下调至13%，允许地方将企业养老保险费率下调至16%，全年减税降费约2万亿;拟安排地方专项债券2.15万亿，比去年增加8000亿元，为重点项目提供资金支持等。

  财政政策在加大力度的同时，也预留政策空间，地方债风险防范工作仍将继续推进。为了确保这些政策落到实处，中央加大了对地方基本财力的支持，各级政府需要过紧日子。

  预留政策空间

  “适度提高赤字率，综合考虑了财政收支、专项债券发行等因素，也考虑为应对今后可能出现的风险留出政策空间。”李克强在政府工作报告中指出。

  随着经济运行中内外部不确定因素的增多，2018、2019年财政政策“留有余地”。2018年当年赤字率从上年的3%回调至2.6%。不过，随着GDP规模的增加，赤字率虽有下调，但赤字规模维持不变。为应对经济下行压力，2019年赤字率拟回升到2.8%，但并未达到3%。

  政府工作报告显示，2019年财政赤字规模约2.76万亿，比2018年多出3800亿。具体而言，中央财政赤字1.83万亿，地方财政赤字0.93万亿。

  地方专项债券规模继续大幅增长，也是更积极财政政策的体现。在2018年地方专项债增加5500亿元的基础上，2019年继续增加8000亿元，全年地方专项债规模预计为2.15万亿元。

  综合下来，2019年财政支出规模预计超过23万亿元，比2018年多1万亿元，财政支出力度将进一步加大。此外，2019年积极财政政策“加力提效”，实施更大规模减税降费。

  全国政协委员、中国财政科学研究院院长刘尚希对21世纪经济报道记者表示，这是综合考虑了各个方面的需要。适当扩大内需，就有必要加强重点项目建设、适当扩大基建投资，这需要扩大地方专项债发行规模。减税，既是一个减负的政策，也是税制改革的举措，减税会导致减收，收支缺口有所扩大，就有必要适当提高赤字率、增加债务。

  “这是政府双向发力的一个重大抉择。一方面，放水养鱼，激发市场微观主体活力;另一方面，政府有所作为，通过扩大地方专项债等政策工具，适当扩大政府投资来扩大内需。”刘尚希指出。

  继续发行一定数量置换债券

  今年拟安排的2.15万亿地方专项债，为重点项目建设提供资金支持，也为更好防范化解地方政府债务风险创造条件。

  李克强还在政府工作报告中指出，继续发行一定数量的地方政府置换债券，减轻地方利息负担。鼓励采取市场化方式，妥善解决融资平台到期债务问题，不能搞“半拉子”工程。

  据了解，2018年地方基本完成了对隐性债务的统计。但部分地方融资平台违约事件的发生，让部分市场人士对新一轮地方存量债务的置换抱有期待。

  2015年地方债清理甄别后，经全国人大常委会审批通过，确认了截至2014年底地方政府存量债务规模为15.4万亿元，还有8.6万亿的或有债务(包括政府负有担保责任的债务、政府可能承担一定救助责任的债务，区别于地方政府债务)。

  按原定计划，2014年前的非政府债券类存量债务，预计规模在12万亿多，需要在2018年8月底前全部置换为政府债券。财政部数据显示，截至2018年8月底，各地累计发行地方政府债券置换非政府债券形式存量政府债务12.2万亿元，基本完成既定的存量政府债务置换目标。

  经过置换，地方政府债务平均利率比2014年末降低约6.5个百分点，累计节约利息约1.7万亿元。这避免了地方政府资金链断裂，降低了金融系统呆坏账损失，提前化解了可能发生的区域性系统性风险，支持地方腾出财力保障重点项目建设。

  不过，市场新一轮大规模地方债务置换的预期可能要落空了。21世纪经济报道记者从财政部相关负责人处获悉，根据现行政策规定，对确需财政资金偿还的截至2014年末存量或有债务，各地在不突破法定限额的前提下，可以按程序发行一定数量的置换债券予以置换。

  不少地方都有这样的实践，即将2014年锁定的部分或有债务，在法定限额内，转换为地方政府债务。

  3月5日，《政府工作报告》起草组负责人、国务院研究室主任黄守宏在国新办发布会上表示，我们既要采取这些措施开前门、让地方干事，还要把后门堵住，规范地方政府举债融资机制，坚决把隐性债务风险控制住。从目前来看，隐性债务增长势头已经遏制住了，存量债务的问题也正在化解。