时隔8年，《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》(下称《合作区条例》)即将迎来全面修订。

  5月7日，深圳市司法局在其官网上发布关于公开征求《合作区条例》修订征求意见稿的通知。21世纪经济报道记者注意到，第十六条新增加了关于前海管理机构在财政管理方面的具体权限。

  具体而言，深圳市政府应当在前海合作区探索建立与管理体制机制相适应灵活高效的财政管理体制，建立一级财政及独立金库，为前海合作区的建设、管理等提供全方位的财政保障。前海管理机构负责编制前海合作区内财政预算，报市人大审议通过后实施。

  “这意味着，深圳前海或将拥有独立财政权。”前海国合法律研究院秘书长谢永艺对21世纪经济报道记者表示，前海一旦获拥独立财政权，以后在很多涉及财政的工作上就有了更多自主权。

  中国(深圳)综合开发研究院金融与现代产业研究所所长刘国宏告诉21世纪经济报道记者，其最大的意义在于，前海的自主创新探索可以在财政上获得更大支持，同时自主财政还直接影响了前海在开发建设上的实际效果。

  税收年增长30.3%却无一入账

  前海是新时期深圳速度的一个典型。

  据深圳前海管理局向21世纪经济报道提供的数据显示，该区注册企业从2012年的5215家增长至2018年的17.49万家，年均增长率高达62.7%;2018年全年实现税收收入445.94亿元，同比增长30.3%。

  “前海本身是没有税收收入的，所有的税收都要上缴给深圳南山区政府。”在谢永义看来，前海现有的财政管理体制早已不能满足其实际管理工作需求。他之所以如此断言，与前海当前的收支现状不无关系。

  截至目前，前海合作区财政预算收入全部来源于国有土地出让返还收入及其置换一般公共预算收入，并无税收收入。

  而在开支方面，前海管理机构实际已逐步承担起区内包括社会管理、经济发展、规划建设等准一级政府职能。

  例如，前海合作区内园区绿化、保洁、消杀、公共设施管养、道路管养等需政府财政公共预算保障事务均由前海管理机构承担，辖区政府(南山区政府)未介入相关事务及承担相应费用。

  在区域企业集聚、产业扶持以及前海各产业及人才扶持专项资金方面，均由前海管理局土地出让返还收入置换保障。

  无税收收入的前海，“支出”却不断扩大。从2018年的部分“支出”数据可见一斑，前海完成4批次46家总部企业认定，累计发放扶持资金2.53亿元;累计扶持104个现代服务业试点项目，补贴金额7.48亿元;认定境外人才453人次，发放人才所得税退税补贴1.73亿元等。

  “此类扶持资金均从前海土地出让返还资金中置换，未与区内企业贡献相关联，扶持力度难以为继。”刘国宏对21世纪经济报道记者分析，随着前海基础设施逐步完善，其所需费用也将逐年增长，这种依赖“土地财政”的模式，会随着前海土地存量日渐减少而不可维继。

  在刘国宏看来，《合作区条例》修订意见稿在此时提出推动前海获拥独立财政权，在一定意义上说明前海合作区已具备新区一级财政的雏形与基础。

  谢永义也认为，前海管理机构作为法定机构，应当在人财物方面享有相对独立的自主权和灵活性。国务院2010年批复前海合作区时，其实规定了前海在非金融审批领域享有计划单列市权限，并未获得独立财政权。此次如果获拥独立财政权，或将是对计划单列市权限的补充。

  配套制度设计严防卖地冲动

  获得独立财政权，对前海而言真的有益无害吗?

  刘国宏认为，或许并非如此，因独立财政激励性强，地方在获得独立财政的同时，往往会滑向“土地财政”。

  作为“特区中的特区”，前海寸土寸金。前海管理局早在2010年10月底就获得了相当于计划单列市的管理权限，在项目审批等方面获得了较大的自主权，前海条例草案稿中直接体现为土地利用权。

  “要想在短时间内搞大财政用于城市建设，最便捷的方法就是把地卖给房地产商。”刘国宏表示，土地一旦出让，政府在此后的50年或70年内，对土地、市场就几乎丧失了主导权，既影响了土地后期有规划地持续开发，也会阻碍产业有效地升级，很多地方在这方面有太多教训。

  刘国宏对21世纪经济报道记者分析，获拥独立财政权当然也会对前海的其他治理制度建设提出更高要求。作为承载制度创新、扩大开放、高质量发展的改革试验区，前海一定要防止出现过多的纯房地产项目。

  有受访人士表示，要防止独立财政权可能导致的政府卖地“冲动”，需要在配套制度设计上进行严防死守。

  2013年5月24日，深圳市政府就批复了《前海深港现代服务业合作区土地管理改革创新要点(2013-2015年)》(下称《要点》)，探索建立了一套差别化的土地供应新模式。

  根据《要点》，从前海土地“第一拍”开始，就已经明确了不走“土地财政”的思路。

  21世纪经济报道记者注意到，前海在土地开发方面一直在摆脱单纯的房地产开发概念，从一开始就有意利用土地挂拍引导发展金融业。

  2013年6月，前海管理局委托深圳市土地房产交易中心挂牌出让位于桂湾片区的3宗地块使用权，对于其中最大T201-0078宗地的竞买申请人提出了颇高要求：必须是在香港联合交易所上市企业;同时在竞买前，还要与不少于3家境外的世界500强金融机构或其控股的一级子公司签署入驻该项目的合作意向。

  有不愿具名的土地开发商告诉21世纪经济报道记者，前海多数地块公开挂牌招标的一大明文规定就是，建成后主要用于引进国际金融机构，鼓励发展金融业。

  刘国宏认为，这在一定程度上确实起到了严防作用。

  截至2018年底，前海累计注册持牌金融机构239家，商业保理、融资租赁等金融相关服务机构5万余家，成为全国最大的新金融、类金融机构集聚地。

  此次修订版的《合作区条例》在决策方面引入的理事会决策机制，也被视为严防卖地“冲动”的重要举措。

  《条例》规定，理事会承担研究审议前海合作区经济社会发展规划，制定和修改理事会章程，研究审议年度工作报告，审定机构设置、薪酬标准、下属企业设立注销等决策职能。

  刘国宏认为，这套理事会决策机制主要起监督作用。前海的自主权力越来越大，没有配套的监督机制就会出问题。理事会中引入港澳人士，就是要借鉴香港法定机构的成熟经验，高度重视权力的相互制衡。